楼继伟3年财长路:任上已超龄服役 遗憾个税改革未推出

2016年3月7日，北京，十二届全国人大四次会议新闻中心举行记者会，财政部部长楼继伟回答记者提问。（视觉中国/图）

楼继伟三年财长路

南方周末特约撰稿 张凡

任职三年八个月，楼继伟在推进财税体制改革方面不遗余力，但也有遗憾，正如他在《中国政府间财政关系再思考》序言所写：即使有些想法一时难以实现，但至少也要让后代人感到前人的思考与梦想。

2013年3月到2016年11月，一共三年零八个月，一千三百多天，这是财政部第十一任部长楼继伟掌管国家“钱袋子”的时间。

在这一千三百多天中，“财政”定位上升至“国家治理的基础和重要支柱”，财税体制改革成为全面深化改革中的重要抓手，楼继伟掌舵并基本确定了改革框架，推动了部分政策落地深化。

现年66岁的楼继伟，在财政部部长任上已是“超期服役”。按照规定，65岁为正部级退休年龄。11月7日，十二届全国人大常委会经表决免去楼继伟的财政部部长职务，任命肖捷为财政部部长。

跟他的前任谢旭人一样，楼继伟的下一站是全国社保基金理事会。

三年前，楼继伟重回三里河，正值中国经济进入新常态，增速换挡。财政收入也同时降速呈现新常态，减收增支矛盾突出，但财政体制仍停留在老常态中，前期因高增速而掩盖的矛盾开始逐渐暴露。

长期的财税研究及实践经验，让楼继伟形成一套完整的思路，交出了财税改革方案。预算管理改革一马当先，推进预算统筹、公开，调整转移支付制度，清理、规范地方政府债，盘活存量结余资金；同时进行税制改革，完成营业税改征增值税，推动消费税、资源税、环保税、个税等税制的立法或改革进程；除此，他也开始慢慢将改革推进至最难的部分——理顺各级政府间事权关系，完善财政事权和支出责任制度建设。

回顾这一千三百多天，用楼继伟自己的话来说，“推动出台了一批有力度、有分量的改革成果，现代财政制度建设迈出实质性步伐”。但是改革中也出现不少反复，财税体制改革的进度慢于预期，楼继伟在公开场合也曾对此表示“惭愧”。虽然离任财政部，但改革未尽之事，楼继伟仍会在新舞台上继续。

在外界来看，这位直率、随性的部长，虽然时而语出惊人，成为舆论焦点，但是在推进财税体制改革方面尽心尽力、毫不含糊。国研中心宏观经济研究部巡视员魏加宁曾负责评估财税体制改革成效，11月18日他在《财经》年会上表示，大家谈起财税改革都是有很多不同观点，但在打分的时候，大家对财税改革还是相当认可的，在十几项改革里排到前三名。

率性“改革派”

既有研究背景，又有实践经验，使楼继伟对财政、经济体制改革有一套看法。他十分健谈，公开场合常常脱稿演讲，也愿意敞开说。

楼继伟生于1950年12月，浙江义乌人，典型的学者型官员，研究领域涉及经济分析、财税、金融等。在他身上有两个标签：“改革派”、率性官员。

楼继伟1992年至1995年在国家体改委工作，参与了1994年税制和分税制改革的全过程，有完整的财税改革和中国体制改革思路。1995年之后，楼继伟供职贵州省政府三年，这段经历带给他丰富的地方实践经验。他自己曾总结，这段经历使他“切身感受到1994年改革的成效,以及继续改革任务的艰巨”。1998年3月开始，楼继伟担任财政部副部长、党组副书记长达九年，接触到中国财税领域的方方面面，其间推动了公共财政制度框架的建立和完善，建立了国库集中收付等基本制度。

2007年，楼继伟转任中投公司董事长，管理中国主权财富基金。但他对财税领域改革的思考并没有停止，2012年他发表《财政体制改革的历史与路径》一文，其中写道：财政一半是“财”，另一半是“政”，经过30年的财税体制改革，我们有了很好的基础。如果说以往的改革，主要涉及“财”，也触及到“政”，那么下一步，“政”是绕不过去的。

2013年楼继伟再次回到三里河，主持财政部工作。正值中国发展新旧动能转换，经济增速降挡，前期刺激政策也积累了较多深层次矛盾，结构亟待调整。财政领域的沉疴旧疾也开始凸显，财政收入增速下滑，同时支出越来越广，收支缺口显著；地方政府债务管理不透明，暗藏巨大风险，同时因为寻租、预算管理不规范，大量财政沉淀资金趴在账上；中央、地方事权和支出责任不匹配，“上面千条线，下面一根针”，导致体制效率低下，基层工作难落地。实际上，对于这一系列问题，楼继伟一直有所思考，其在出任财政部长前出版的专著《中国政府间财政关系再思考》，传递出他对财政改革的思考。

楼继伟在官员中素以“敢言”著称，思维敏捷、率性耿直。因为既有研究背景，又有实践经验，在体改部门、财税领域深耕十几年，他对财政、经济体制改革有自己的一套看法。他十分健谈，公开场合常常脱稿演讲。2013年3月末的中国发展高层论坛上，楼继伟履新财政部部长后首度亮相，作为题为《包容性增长中的财税改革》的演讲，开场白里他坦言，“我讲话比较直率，今天换了官方身份，我试图做一些调整”。

然而直率的风格在其日后的部长生涯中并未改变，尤其是每年3月末的“中国发展高层论坛”，因为发言必有“金句”，楼继伟总是媒体记者们追逐的焦点。2015年，与亚行行长中尾武彦同台讨论亚投行成立后的规则设立问题时，他当面质疑中尾武彦的“最佳实践”论，“我不认可‘最佳实践’，谁是‘最佳实践’？我们会参考现在多边机构非常好的一些做法，但一些比较官僚主义的特别烦琐的做法，我们并不认为是最佳。”2016年，对于国际评级机构穆迪下调中国主权评级展望至负面，楼回应称“并不care那个评级”，“不必一个一个去拜他们码头，中国的情况已摆在这里”。

实际上，楼继伟对改革的思考不仅限于财政领域，上世纪80年代末到90年代初，他曾先后在上海市经济体制改革办公室、国家经济体制改革委员会工作，对于中国经济的市场化改革有深入的思考。其间进入国务院体制改革方案领导小组，与吴敬琏、周小川、郭树清、李剑阁发表了多篇关于改革的论文，逐渐形成整体改革协调理论，对后续的中国经济改革实践产生了较大影响。日后虽有部长身份，他仍经常在一些学术场合，谈论财政以外的话题。

也是因为“敢言”，楼继伟在公开场合发表的一些见解常常引发争议。

2015年4月，楼继伟回到母校清华大学演讲，跳开财政从更宏观的角度探讨中国经济的未来。他直言，如果中国下大力气进行结构改革和调整，中期增速有可能达到6.5%-7%，同时，中国面临着另一种前景，即“今后的五年、十年，滑入中等收入陷阱的可能性非常大，我甚至觉得是五五开”。

他曾在多个场合抨击现行劳动合同法，引起舆论哗然。他认为现行劳动合同法下的用工制度降低了劳动力市场的灵活性，不利于全要素生产率的提高，特别是最近八年，工资增速超过劳动生产率增速两三个百分点，使得中国竞争力越来越不足。

在今年“两会”上，他坦率表示，这些都是在学术场合，以学术的角度来讨论，“财政部是个宏观部门、综合部门，看到这些问题要指出来，因为会对整个经济产生影响，财政在支出和收入方面也都受到影响，我们需要做出矫正。”

在财政系统内部，楼继伟常讲，财政不应只算自己的小账目，而是要有所作为。同时他更强调规范政府与市场的关系，“市场机制可以有效发挥作用的范围和领域，财政就不应介入，以免造成资源配置扭曲和低效；凡属于社会公共领域的事项，而市场又无法解决或解决不好的，财政就必须介入”。楼曾在公开场合强调，中国社保制度建设要避免“高福利陷阱”，反对政府大包大揽。

财税改革全面推进

财税改革路线图中，预算管理制度成效相对明显，税制改革进度快慢不一，财政事权和支出责任制度的改革刚刚起步，楼继伟也对此表示“很惭愧”。

2013年再回财政部后，楼继伟进行了大刀阔斧的改革，重新塑造财政形象。党的十八届三中全会决定将财政定位提升，使之成为国家治理的基础和重要支柱。而他在很多场合从法治和现代经济学视角分析中国的财政问题，让人对大国财政充满期待。

财税改革是此轮改革的核心领域。最终根据《深化财税体制改革总体方案》的部署，财税体制改革围绕三大块进行：改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。按照改革的时间表，2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。

预算管理制度成效相对明显，现代预算管理制度的总体框架已初步建立；税制改革涉及“六税一法”，进度不一，部分任务初步完成；财政事权和支出责任制度的改革，刚刚起步。总体来看财税体制改革进展慢于预期，今年“两会”答记者问上，楼继伟也对此表示“很惭愧”。一些领域的改革本来可以更有成效，但是在体制惯性和稳增长压力面前，出现反复，令人惋惜。

在预算制度改革方面，楼继伟积极推进预算公开，改进预算管理方式，希望引导预算从约束性向预期性转变，并搭建中期财政规划管理等一些制度框架。

最让市场关注的是其铁腕整治地方债，力度之大，超出想象。

2014年10月《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）发布，地方政府债务新老划断，清理盘点，同时明确债务划分上政府的归政府，企业的归企业。这一文件同《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，以及2015年开始实施的新预算法，形成地方政府债务管理框架：存量债务锁定余额，采用债务置换的方式缓解还债压力；新增债务融资只能在限额管理下由省级政府发债。

但是新政之严，断了地方过去所依赖的融资之路，导致其在投资方面力度快速下滑，因此不少地方反对。不少地方政府借道PPP和形形色色的政府引导基金，希望解决问题。

税制改革方面涉及“六税一法”，包括增值税、资源税、消费税、环境保护税、房地产税和个税，以及税收征管法修订。改革进度有快有慢，具体来看，营改增改革已经全面铺开，但是增值税的完善尚未结束，当前多档税率并存的情况，容易造成抵扣链条的扭曲，难以做到税收中性。按照楼继伟此前的部署，后续要开始进行增值税立法，在适当时机减并增值税税率。

资源税、消费税改革，以及环保税立法总体来说有所进展。今年7月1日，根据财税53号文，资源税改革开始全面推进，通过实施清费立税、从价计征改革，理顺资源税费关系。环保税立法缓慢推进，今年8月29日全国人大常委会首次审议《环保税法（草案）》。消费税改革包括扩大消费税征收范围，提高税率，调整征收环节，此前是小步慢走，亟待推出整体方案。

个税和房地产税改革方面，7月23日在成都举行的2016年“G20税收高级别研讨会”上，楼继伟直言，很遗憾个人所得税和房地产税改革尚未推出，“只要是真正的收入再分配，就会受到真正的阻碍，我们要义无反顾地去做”。

而政府间事权的调整、划分更不是一件简单事，楼继伟曾在《中国政府间关系财政关系再思考》一书的序言中写道，从我国的政府间事权划分来看，仅仅依靠修补性的调整已经不能解决目前面临的深层次矛盾和问题。在楼继伟看来，要强化中央政府事权和支出责任。

2016年8月24日，国务院下发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，央地政府间财政关系调整终于迈出第一步。而不少分析人士表示，这涉及国家治理的基础，不是财政部一家说了算的，需要提高统筹的层次，各方面协同推进。

改革之难

楼继伟在推行财税体制改革方面大刀阔斧，但是经济增速放缓之际，改革进度有时不得不受制于现实，不少领域的改革推进步伐受到影响。

楼继伟秉持“大财政”理念。为了让财政部与其作为宏观经济管理部门的身份地位相符，上任以后楼继伟操刀了财政部内部一场大规模的机构职能和干部调整。

过去财政的职能被各方肢解，各个部委、各级地方政府都成为独立的“小财政”，带来诸多问题，一来管理不规范，难以形成合力；二来形成大量债务、沉淀资金以及寻租地带，最终仍需要财政“擦屁股”。楼继伟上台后竭力改变这种状态，强化财政抓手，因此希望财政扩权，在诸多改革领域能处于主导地位，最终也引来部委争权之议，最典型的体现在新预算法修订以及PPP模式的推动中。

历经十余年的持续博弈和讨论，新预算法的修订在2014年8月完成，2015年正式实施，虽然新法在全口径预算管理、预算公开、地方债发行等方面有较大进度，但是仍被学界诟病财政部门职权扩大，虚化了人大的监督职责。而为了配套新法落地，预算法实施条例修订也亟待推进，但因具体工作由财政部主导，是否会对财政部门授权过多，更是引来多方质疑。

为了推进地方投融资体制改革，并且填补城镇化的融资缺口，楼继伟积极推广PPP模式，建项目库，加强立法。

楼继伟在推行财税体制改革方面大刀阔斧，但是经济下行压力下，改革进度有时不得不受制于稳增长大局，不少领域的改革推进步伐受到影响。

按照楼继伟的财政改革思路，要稳定中国宏观税负，深化财税体制改革，其中重要一环是清理当前地方存在的大量税收优惠政策，由于各地松紧尺度不一，出现税收洼地，影响了政策执行的效果，难以形成公平、统一的市场竞争环境，同时还导致企业实际税负较低，但反映在数据上的名义税负高。

于是2014年11月底，关于清理规范税收等优惠政策的国发“62号文”下发，明确各省级人民政府和有关部门应于2015年3月底前向财政部报送本省（区、市）和本部门对税收等优惠政策的专项清理情况，由财政部汇总报国务院。

此前税收优惠政策是地方招商引资的主打牌，尤其是中西部地区。经济增速下滑后，如此严厉的“一刀切”清理税收优惠政策，给地方的投资形势带来巨大冲击。一个典型细节是，2015年“两会”上，西部某省省长称，很多投资项目由于涉及2014年出台的“清理规范税收等优惠政策”文件，到现在都无法落实，总额近万亿的项目被搁置了。国务院随后要求，立刻与财政部门对接，要正确理解清理税收等优惠政策这个文件。

到2015年5月11日，国务院发布25号文称，国家统一制定的税收等优惠政策，要逐项落实到位，此前关于税收等优惠政策的专项清理工作，待今后另行部署后再进行。

任职三年八个月，楼继伟在推进财税体制改革方面不遗余力，但也有遗憾，正如他在《中国政府间财政关系再思考》序言所写：即使有些想法一时难以实现，但至少也要让后代人感到前人的思考与梦想。